Dopo sei lunghi anni è arrivato infine il Piano nazionale di adattamento ai cambiamenti climatici (PNACC). Con decreto firmato dal ministro Gilberto Pichetto Fratin lo scorso 21 dicembre (il n. 434) e ufficializzato il 2 gennaio 2023, il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica pone una prima pietra sui processi di adattamento al cambiamento climatico in un Paese che gli scienziati considerano un hotspot climatico e quindi molto esposto a ondate di calore mortali prolungate, siccità estese, alluvioni fuori scala ed erosione costiera. Solo nel 2023 gli eventi estremi in Italia sono arrivati a quota 378, +22% rispetto all’anno precedente. Mai come oggi questo documento dovrebbe essere centrale per la messa in sicurezza di cittadini e cittadine.

Per il MASE rappresenta un “passo importante per la pianificazione e l’attuazione delle azioni di adattamento ai cambiamenti climatici nel nostro Paese”. Il PNACC difatti prova a rispondere a una duplice esigenza: quella di realizzare un’apposita struttura di governance nazionale, e quella di produrre un documento di pianificazione di breve e di lungo termine per l’adattamento ai cambiamenti climatici, attraverso la definizione di specifiche misure volte al rafforzamento della capacità di adattamento a livello nazionale e territoriale.

Il documento è composto da 907 pagine (inclusi gli allegati) e un Excel (allegato IV) in cui sono contenute 361 misure generiche di carattere nazionale o regionale che dovranno essere intraprese in vari settori, dall’energia alla sanità, dalla gestione idrica e del dissesto alle foreste, zone costiere e insediamenti urbani e una serie di indicazione per l’integrazione nella pianificazione territoriale locale e regionale (mancante un’indicazione per la pianificazione economica).

Sarebbe un traguardo lungamente atteso, dopo lo stallo che ha attraversato ben cinque Governi. Ma il PNACC arriva alla fine del suo iter senza la forza necessaria. Il documento, secondo vari intervistati del mondo della politica, della pianificazione, della PA e dell’ambientalismo, arriva già vecchio e con numerose lacune, sia procedurali che di contenuto che di forma. Essendo poi un decreto ministeriale e non un DL approvato dal Parlamento, manca ovviamente della forza normativa che necessiterebbe per essere un’asse centrale dello sviluppo economico e ambientale del Paese.

“È un ottimo documento di analisi scientifica, con importantissime indicazioni, ma che non ha impatto sul mondo reale della pubblica amministrazione, dei cittadini e delle imprese”, riferisce una fonte governativa che preferisce non rivelare la propria identità. Altre fonti menzionano come sia stato escluso o limitato il ruolo del settore privato, e troppo complessa la metodologia per strutturare la pianificazione territoriale. Il documento ha solide basi scientifiche, ma è molto lacunoso sull’applicazione e sulla governace”, commenta Piero Pelizzaro, direttore scientifico di Globe Italia e autore del libro La Città Resiliente.

“Le ondate di calore eccezionale che quest’estate hanno creato disagi e sono concausa di migliaia di morti premature (18.000 nel 2022 solo nel nostro Paese) e gli altri eventi estremi rischiano di rendere già vecchio il PNACC che è stato calcolato su modelli che non avevano preso in considerazione la forza di molti eventi estremi”, è il messaggio che manda Angelo Bonelli, capogruppo dei Verdi.

Per Legambiente è un successo “ma vanno trovare le risorse economiche”, spiega il presidente Stefano Ciafani. Per il WWF “il Piano […] è analogo a quello precedente e ha gli stessi limiti, mancanza di decisioni chiare e coraggiose, ottima identificazione sintetica dei possibili impatti e problemi, scarsa e deficitaria individuazione delle cose da fare e di come finanziarle.

Una governance complessa

Una delle prime azioni da attuare entro il 21 marzo è la definizione di una struttura di governance nazionale per l’adattamento, di coordinamento tra i diversi livelli di governo del territorio e i diversi settori di intervento, con l’istituzione dell’Osservatorio nazionale per l’adattamento ai cambiamenti climatici, composto dai rappresentanti delle Regioni e degli enti locali, per l’individuazione delle priorità territoriali e settoriali e per il monitoraggio dell’efficacia delle azioni di adattamento.

Esso sarà affiancato da un forum permanente per la promozione dell’informazione, della formazione e della capacità decisionale dei cittadini e dei portatori di interesse, che funge da organo consultivo per l’Osservatorio.

Di fatto dovrebbe diventare il centro decisionale sull’adattamento al cambiamento climatico italiano che aggiornerà periodicamente il PNACC e le azioni da compiere; avrà la responsabilità di trovare le fonti di finanziamento per l’attuazione del PNACC; coordinerà i vari strumenti di pianificazione nazionali e regionali, inclusa la pianificazione economica; si occuperà del monitoraggio, reporting e valutazione.

Come saranno scelti i partecipanti sarà questione di questi mesi, ma pare confermata la natura volontaristica della partecipazione che limiterebbe l’efficacia dell’organismo e che invece avrebbe dovuto vedere la nascita di un’Agenzia o di un ente di piccole dimensioni ma in grado di migliorare il  coordinamento dell’ingente lavoro che negli anni e decenni a venire sarà richiesto, se si guarda soprattutto alla raffinata analisi scientifica sui rischi climatici che copre le prime ottanta pagine del documento. Scarsi anche i meccanismi di partecipazione (nel forum) che si riducono a mera cassa di risonanza e non a gruppi di lavori territoriali di ascolto e confronto, visto che molte opere e azioni inevitabilmente creeranno conflitto sociale ed economico.

Le azioni, esclusa la programmazione economica

Il secondo livello di intervento del PNACC è mirato a esercitare una “funzione di indirizzo” individuando una cornice di riferimento entro la quale possano svilupparsi la pianificazione e la realizzazione delle azioni di adattamento regionali e locali. Tale cornice è basata su due strumenti del Piano costituiti da un “quadro delle misure di adattamento” e da “indirizzi per la pianificazione a scala regionale e locale’”, si legge sempre nel Piano. Al suo interno vengono poi chiarite le metodologie per la definizione di strategie e piani regionali e locali di adattamento ai cambiamenti climatici, in sinergia anche con altri piani, come il Piano sull’economia circolare e il PNIEC (da approvare entro giugno).

“Il PNACC però risulta limitato nella definizione della dimensione regolativa dei territori”, commenta Francesco Musco, professore ordinario di Tecnica e Pianificazione Urbanistica dell'Università IUAV di Venezia ed esperto di adattamento. “Chi si occuperà dell’implementazione del Piano, le Regioni? Quali uffici dovranno intervenire? Come sarà gestito il lavoro di integrazione con gli strumenti regolatori già esistenti? In questo il Piano rimane molto vago.”

Secondo Piero Pelizzaro, “sorprendono le limitate indicazioni per il mondo delle utilities e delle grandi società energetiche e di trasporto pubblico, visti gli importanti investimenti sulle reti di energia, acqua e rifiuti che si faranno nei prossimi anni, finanziati dalle tariffe. Sarebbe stato utile avere chiare indicazioni sulla progettazione resiliente così come richiesto dal DNSH anche nel settore privato. Pensiamo anche al ruolo che potrebbe svolgere il settore assicurativo se si introducesse il concetto di adattamento di proprietà oltre che di comunità, leva fondamentale anche per la movimentazione delle risorse necessarie. Non può essere lo Stato a pagare per l’adattamento della proprietà privata”.

Una posizione, quella sulla mancata programmazione socio-economica che condivide anche il WWF nella sua nota: “Riteniamo che la mitigazione e l’adattamento al cambiamento climatico dovrebbero costituire la base per la programmazione in senso generale, a partire da quella economica e sociale”.

Risorse economiche per l’implementazione? Nessuna

Per tutti gli intervistati la questione centrale è dove reperire i fondi per l’adattamento del nostro Paese. Lo stesso Osservatorio, il forum, la formazione delle competenze, la promozione del Piano, che dovrebbero essere sostenuti dal Governo, non hanno risorse economiche allocate (come visto dalla nostra analisi della Manovra di Bilancio).

“Ricordiamo al Ministro dell’ambiente e al Governo Meloni che per attuare il PNACC sarà fondamentale stanziare le risorse economiche necessarie e adoggi ancora assenti, non previste neanche nell’ultima Legge di Bilancio, altrimenti il rischio è che il Piano nazionale di adattamento ai cambiamenti climatici resti solo sulla carta”, commenta Stefano Ciafani.

Per l’implementazione delle azioni a livello locale e regionale la gran parte delle risorse dovranno venire dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e dai Programmi operativi regionali (POR), ma visto che molti piani territoriali sono già stati sviluppati (la tempistica di pubblicazione del PNACC non aiuta di certo), non sarà facile riorientare la spesa, capendo anche come sfruttare le risorse del PNRR nel rispetto del principio guida Do Not Significant Harm (DNSH), principio poco impiegato dal PNACC che invece sarebbe potuto servire come architrave di guida di ogni azione di spesa pubblica.

Infine serve allineare il settore privato, in particolare assicurativo e industriale, dato che non può essere lo Stato a mettere in sicurezza adattiva (non ha i soldi) sia le imprese che tutte le abitazioni degli italiani. La riflessione è completamente assente, ma sono questi soggetti che dovranno mettersi al riparo dagli effetti catastrofici del cambiamento climatico.

Un altro grave buco nella strategia climatica di un Paese che ‒ non solo con il Governo Meloni ‒ non ha mai saputo essere all’altezza della sfida e che negli anni a venire costerà molto, molto caro sul nostro benessere e sulle nostre vite, vista anche la lentezza strutturale a livello globale dei processi di mitigazione delle emissioni. Conclude Pelizzaro: “Un paese del G7, di cui ha appena assunto la presidenza, che ha l'obbligo di guidare la lotta climatica per le proprie responsabilità del passato, non può essere la Cenerentola dell'adattamento”.

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Immagine: European Commission (Dati Bendo), via Wikimedia Commons